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l’opposizione esce dall’aula il segretario valida la seduta con 9 consiglieri presenti

 di Gianni Nicastro

Prima di passare ai fatti, dico subito qual è la mia opinione: con 9 consiglieri presenti venerdì scorso non c’era il numero legale per la validità della seconda convocazione del consiglio comunale. Maggioranza e amministrazione, coperti dall’opinione del segretario comunale Antonella D’Amore, sono andati avanti da soli, con i banchi della minoranza completamente vuoti, approvando tutto quello che c’era da approvare e col ritiro del solo punto sull’adesione del comune all’associazione italiana della ceramica perché mancava il parere dei Revisori dei Conti. 

I fatti
Il consiglio comunale di venerdì scorso è cominciato con la presenza in aula dei soli consiglieri di maggioranza ridotti a otto più il sindaco, quindi nove presenze; assenti i due consiglieri di maggioranza Diego Difino e Maria Palagiano. I cinque consiglieri di opposizione Beppe Palmino, Roberto Romagno, Donatella Lamparelli, Michele Maggiorano e Giuseppe Rocco Poli, sono rimasti fuori dall’aula. Il segretario comunale, alla fine dell’appello, ha contato 9 consiglieri dichiarando valida la seduta. A quel punto i cinque consiglieri di opposizione sono entrati.

Sia Donatella Lamparelli, che Roberto Romagno, sono intervenuti in pregiudiziale per rimarcare che il segretario aveva validato una seduta pur mancando il numero legale per la seconda convocazione.
«Qualora qualcuno dovesse interpretare la norma in maniera differente da quello che è ormai un principio sancito e consolidato in maniera inequivocabile -ha detto il consigliere Romagno-, faremo valere tutte le nostre ragioni presso gli organi competenti per far sì che questa convocazione e questo consiglio comunale possa essere dichiarato non valido con tutte le conseguenze ed eventuali responsabilità che ne deriveranno». A questo punto l’ex sindaco decennale e leader della lista civica I Moderati, ha invitato «il presidente e il segretario a rifare nuovamente, con molta attenzione, l’appello e a verificare se ci sono o non ci sono i numeri legali per essere considerata questa seduta che è una seduta che si tiene in seconda convocazione e che, per essere considerata valida, dovrebbe contemperare all’interno di questo consesso almeno 10 consiglieri comunali».

Dopo l’intervento di Romagno tutta l’opposizione, come lo stesso consigliere aveva prannunciato, è uscita dall’aula chiedendo la verifica del numero legale. Il segretario ha rifatto l’appello, ha ricontato 9 consiglieri presenti dichiarando, per la seconda volta, la validità della seduta motivandola con un ragionamento che ha completamente ignorato lo Statuto del comune di Rutigliano e il Regolamento del consiglio comunale.

Parto da qui, dallo Statuto e dal Regolamento che sono le norme principali da tener presente per stabilire la validità delle sedute consiliari, norme di rango comunale alle quali rimanda esplicitamente l’art. 38 del TUEL (Teso Unico degli Enti Locali) al comma 2: “Il funzionamento dei consigli, nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, è disciplinato dal regolamento (…). Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute”.

Venerdì scorso, dunque, in consiglio comunale il segretario D’Amore avrebbe dovuto tenere presente lo Statuto e il regolamento, invece ha citato un parere del Ministero dell'interno del 2016 superato da altri pareri dello stesso Ministero molto più recenti (2023 qui) basati su una pronuncia del Consiglio di Stato (di cui riferisco più giù) che ha fatto definitivamente chiarezza circa il calcolo sulla validità delle sedute consiliari. Ma, cosa dicono, in merito, il regolamento e lo Statuto?

Lo Statuto e il Regolamento
Circa la validità delle sedute, lo Statuto dà indicazioni solo sulla seconda convocazione del consiglio comunale, come quella che si è tenuta venerdì scorso, stabilendo all’art. 22 (“Norme generali di funzionamento”), che “Le sedute di Consiglio Comunale in seconda convocazione si intendono valide se è presente la metà più uno dei consiglieri assegnati”. E’ il Regolamento che definisce la validità della seduta di prima convocazione, stabilendo, all’art. 45, che “Il Consiglio non può deliberare su alcuno degli argomenti iscritti all’ordine del giorno se, alla seduta di prima convocazione, non intervenga almeno la metà dei consiglieri assegnati al Comune”. Sulla seconda convocazione il Regolamento mutua, pari pari, l’art 22 dello Statuto: “Alla seduta di seconda convocazione (…) le deliberazioni sono valide, purché intervenga almeno la metà più uno dei Consiglieri assegnati”.

Per fugare ogni dubbio sulla validità della seduta, il segretario venerdì scorso avrebbe dovuto dire, con chiarezza cristallina, all’intero consiglio comunale, ai cittadini presenti e a quelli in ascolto, qual è la metà dei consiglieri che rende valida la prima convocazione e qual è la metà più uno dei consiglieri assegnati che rende valida la seconda convocazione; avrebbe dovuto sostanzialmente applicare lo Statuto e il Regolamento del consiglio comunale. Ma questo chiarimento non c’è stato. Il segretario ha ignorato che la norma comunale indica due quorum per la validità delle sedute, per la prima e per la seconda convocazione, uno diverso dall’altro. Il consiglio comunale di venerdì, tra l’altro, era in seconda convocazione, quindi, avrebbe dovuto esserci la presenza della metà più uno dei consiglieri assegnati perché la seduta avesse i crismi della validità. Il segretario, a mio modesto parere, avrebbe dovuto prima stabilire qual è la metà dei consiglieri assegnati, poi aggiungerne uno in più per la seconda convocazione. Nulla di tutto questo è successo.

Il segretario non ha dubbi
I consiglieri venerdì erano 9: su 17 consiglieri assegnati 9 è la metà più uno? Il segretario non ha avuto dubbi, 9 è la metà più 1 di 17. Io qualche dubbio ce l’avrei, di certo i cinque consiglieri di opposizione sono convinti che 9 non sia la metà più uno e che il quorum della seconda convocazione dovrebbe essere 10. Ed è arrivata a questa conclusione basandosi sul parere del Consiglio di Stato del 27 gennaio 2021 (qui) citato prima, parere chiesto dal Ministero dell'Interno, e sulla successiva circolare dello stesso Ministero dell’Interno che -sulla validità delle sedute del consiglio comunale- ha dato indicazioni precise circa l’arrotondamento in eccesso quando la metà dei consiglieri assegnati produca un numero con decimali (qui), ed è il caso di 17:2=8,5 del consiglio comunale di Rutigliano.

Sulla base, dunque, di questi due autorevoli pareri, e a meno di non pensare che la metà di 17 sia 8, la metà dei consiglieri nella prima convocazione è 9 (arrotondamento in eccesso alla cifra superiore di 8,5). Se la metà della prima convocazione è 9, la metà più uno della seconda convocazione non può essere 9, dovrebbe essere 10. Per il segretario D’Amore, invece, la metà più uno della seconda convocazione è 9; cioè, la seconda convocazione avrebbe lo stesso quorum della prima convocazione. Così facendo, il segretario ha, di fatto, modificato il Regolamento del consiglio comunale riducendo il quorum ad uno solo per tutte e due le convocazioni là dove lo stesso Regolamento, all’art. 45, ne prescrive due di quorum, uno diverso dall’altro. 

Prima convocazione disertata
Che il quorum strutturale della prima convocazione sia 9 lo dimostra il fatto che la maggioranza ha disertato la prima convocazione del 29 aprile scorso perché, se si fosse presentata, lo avrebbe fatto in 8 a causa dell’assenza di un loro consigliere. Non avendo, con 8 presenze, il numero legale, non ha voluto rischiare, ha disertato la seduta e ha puntato alla seconda convocazione.
L’articolo di Rutiglianoonline, pubblicato il 3 maggio scorso (qui), avrà messo in fibrillazione amministrazione e maggioranza. E’ molto probabile, poi, che sindaco e presidente del consiglio si siano rivolti al segretario per dirimere la questione e che la dott.ssa D’Amore gli abbia risolto il problema con la formula “metà più uno = 9”. Risultato a cui il segretario è arrivato sulla base di un parere, più volte citato in consiglio, del Ministero dell'Interno del 2016 reperibile sul sito del governo (qui).
Ma cosa ha detto il segretario in consiglio venerdì scorso a giustificazione della validità della seduta?

Il «caso specifico» del segretario
«L’orientamento cui faceva riferimento prima il consigliere Romagno -ha detto la D’Amore- è un orientamento che tutti noi conosciamo benissimo; peccato, però, che in questa situazione non si parli di un quorum strutturale della metà, ma si parli di un caso specifico che è quello della metà più uno». E per determinare la metà più uno non bisogna prima stabilire la metà? No, perchè «nel caso -ha sostenuto il segretario- in cui il regolamento preveda come quorum strutturale metà più uno dei consiglieri assegnati, il quorum strutturale è dato da quel numero che moltiplicato per due supera di una unità il numero dei consiglieri assegnati». Va bene, ma ancora non si è capito qual è la metà di 17 che forma il quorum della prima convocazione, alla quale metà si aggiunge poi un consigliere per formare il quorum della seconda convocazione.

Sentendo il resto del suo ragionamento, l’impressione che ho avuto in sala consiliare, e che ho ancora adesso risentendo quello che ha detto, è che il segretario abbia confuso la prescrizione dell’art. 38 del TUEL sul computo o no del sindaco nel preciso ed isolato caso in cui il quorum legale sia un terzo dei consiglieri assegnati, con la determinazione del quorum tout court anche in casi diversamente disciplinati sul piano dei numeri nei vari regolamenti comunali, ai quali lo stesso art. 38 precisamente rimanda. Ma, al di là delle considerazioni, anche critiche, che si possono fare sulle argomentazioni del segretario, c’è un fatto importante che qui voglio far notare e che è stato completamente omesso dallo stesso segretario.

Un parere del Ministero
citato solo in parte
La D’Amore ha basato il suo ragionamento su un parere del Ministero dell’Interno, come più volte ha ricordato nel suo intervento. Questo parere, più su linkato, fa proprio l’esempio dei 33 consiglieri comunali di un altro comune, preso in considerazione dal segretario comunale di Rutigliano nel suo intervento venerdì scorso.
Il parere in questione, riportando le varie sentenze di Tar e Consiglio di Stato, le stesse citate dal segretario D’Amore, dice che «il calcolo della maggioranza assoluta nei collegi formati da un numero dispari di membri implica pacificamente che la “metà più uno” sia data dal numero che, raddoppiato, supera il totale dei componenti almeno per un’unità». Questo è, testualmente, l’esempio che ha fatto la D’Amore in consiglio e sul cui ragionamento di fondo ha basato la validità della seduta di seconda convocazione venerdì scorso. Ma la D’Amore, di quel parere, ha citato solo la parte che interessava a lei, al sindaco e alla sua maggioranza, omettendo completamente la parte finale di quello stesso parere e il fatto che era stato chiesto da un comune in riferimento alla prima convocazione del consiglio comunale. Infatti, nel parere citato dalla D’Amore in consiglio si legge: «Riguardo all’individuazione del quorum effettivo, si ribadisce che il regolamento del Comune di … prevede testualmente all’art. 43, comma 3, che “in sede di prima convocazione deve essere presente almeno la metà più uno dei consiglieri assegnati, mentre in seconda è sufficiente un terzo; l’eventuale arrotondamento è sempre per eccesso». Quindi, quel parere si riferisce a un quesito sulla prima convocazione di un regolamento che prevede anche l’arrotondamento per eccesso.

“Applicando tale principio alle sedute di prima convocazione -continua ancora il parere citato dalla D’Amore- e prendendo a base di calcolo i 33 consiglieri compreso il sindaco, il quorum strutturale per le adunanze è costituito da 17 consiglieri che corrisponde esattamente al numero indicato dalle citate pronunce giurisdizionali”. “ Infatti -si legge infine in quel parere-, l’arrotondamento per eccesso (la cui previsione è eventuale proprio in base al regolamento) non sembra conciliabile con il predetto principio giurisprudenziale e dovrebbe essere applicato esclusivamente alle sedute di seconda convocazione” .

Dunque, il parere sul quale la D’Amore ha basato la validità della seconda seduta del consiglio comunale di Rutigliano si riferisce alla “prima convocazione” di un altro comune; lo stesso parere precisa, e stabilisce, che “l’arrotondamento in eccesso” “dovrebbe essere applicato esclusivamente alle sedute di seconda convocazione” perché così è previsto dal regolamento di quel comune.

Ora, cosa ha fatto il segretario D’Amore? Ha preso un parere del Ministero dell'Interno del 26 ottobre 2016, tutto concentrato sulla specificità regolamentare di un comune, e lo ha assurto a norma generale valida anche per il comune di Rutigliano il cui regolamento del consiglio comunale ha una diversa disciplina del quorum rispetto a quell’altro comune. Come permette la legge nazionale, i comuni sono liberi di regolamentare il funzionamento dei loro consigli comunali come vogliono. Una volta fissate le regole nei vari e rispettivi regolamenti comunali, queste regole devono essere fedelmente e specificamente rispettate.

In un modo e nell'altro
il risultato non cambia
Un’ultima cosa prima di chiudere e rimandarvi a un altro articolo sulle interviste ai consiglieri comunali di opposizione e al sindaco Giuseppe Valenzano circa quello che è successo in consiglio comunale venerdì.

Il segretario D’Amore ha concluso il suo intervento, venerdì scorso, così: «Quindi, l’orientamento cui accennava prima il consigliere Romagno, che prevede l’arrotondamento, non trova applicazione in questo caso». Il riferimento è all’arrotondamento in eccesso quando la divisione produce un numero con decimali.

Faccio sommessamente notare al segretario D’Amore che determinare la “metà più uno” col numero raddoppiato il quale si ha un consigliere in più di quelli assegnati è la stessa, medesima, cosa dell’arrotondamento in eccesso della metà con decimali. Esempio: Rutigliano ha 17 consiglieri assegnati, secondo il ragionamento della D’Amore, la metà più uno è 9 perché il doppio di nove è 18, cioè un consigliere in più dei 17 assegnati. Ma 9 è anche il prodotto dell’arrotondamento in eccesso di 8,5 che è la metà di 17. Così come 17 è l’arrotondamento in eccesso di 16,5 che è la metà di 33 e così via all'infinito.

Che lo si calcoli raddoppiando un numero o lo si calcoli con l’arrotondamento in eccesso il risultato non cambia. E comunque rimane il fatto che la metà più uno del parere citato dalla D'Amore è riferita a un regolamento che la prevede per il quorum della prima convocazione. Il regolamento di Rutigliano per la prima convocazione prevede semplicemente la metà dei consiglieri assegnati, la metà più uno la prevede per la seconda convocazione. Due quorum diversi che non sono gli stessi di altri comuni.

La chiarezza di CdS e Ministero
Ritengo che, nella selva di pareri e pronunce TAR, il Ministero del'Interno abbia voluto far chiarezza chiedendo al Consiglio di Stato un parere sulle “Modifiche statutarie. Calcolo del quorum dei due terzi dei consiglieri assegnati”, parere che il massimo organo della giustizia amministrativa ha espresso il 27 gennaio 2021. Il 4 febbraio 2021, pochi giorni dopo il parere del CdS, il Ministero dell’Interno ha diramato una circolare, indirizzata “Ai Prefetti della Repubblica” e ad altri destinatari istituzionali, che sposa appieno il parere del CdS  sui due questi posti. Nella circolare si legge che “Il dubbio interpretativo si riferisce, in particolare, alla possibilità di computare anche il sindaco nella determinazione del numero dei voti necessario, non risultando al riguardo una uniformità nelle interpretazioni giurisprudenziali. Al predetto organo consultivo, è stato, inoltre, chiesto di precisare quale sia il criterio di arrotondamento che si debba applicare nel caso in cui, nel calcolo del quorum richiesto, la divisione dia come resto un numero con decimali”.  

Sulla risposta del CdS al primo quesito nella circolare si legge che “ai fini del predetto quorum debba computarsi anche il sindaco, in quanto non espressamente escluso dalla disposizione normativa”.  “Al secondo quesito -si legge ancora nella circolare del Ministero-, la sezione risponde, dunque, che, in assenza di indicazioni normative espresse di segno diverso, nel caso in cui il risultato della divisione del numero dei componenti l’organo collegiale (o dei consiglieri assegnati) dia un resto in decimali, debba optarsi sempre per l’arrotondamento per eccesso alla cifra intera superiore”.

Il regolamento del consiglio comunale di Rutigliano impone una divisione per la prima convocazione, la metà dei 17 consiglieri assegnati, quindi 8,5 che, sulla base dell'indicazione del CdS si arrotonda "sempre" in eccesso, quindi a 9. Se la metà è 9, la metà più uno della seconda convocazione non può che essere 10.


Ultima modifica alle ore 01:17 dell'8/5/2023